La despesa pública és un dels pilars fonamentals de l’economia catalana i global. No obstant això, poques vegades ens aturem a preguntar quina seria la manera més eficient d’organitzar l’enorme maquinària pressupostària dels nostres governs. A casa nostra, la major part del pressupost es decideix a través dels nostres representants al Parlament i al Congrés. Però, si mirem més enllà, observem un ventall força heterogeni d’alternatives, des de la centralització absoluta del procés pressupostari en un dictador i els seus col·legues fins a diferents formes de democràcia directa, en què els ciutadans directament trien els seus propis impostos i quins projectes finançar. Qui hauria de decidir la taxa impositiva adequada? I qui hauria de triar quins projectes se sufraguen amb els nostres diners? En altres paraules, quin model institucional és més eficient per a la gestió de les finances públiques?
S’han escrit milers de pàgines analitzant els efectes econòmics i socials de diversos models institucionals, des dels filòsofs clàssics fins als últims guardonats amb el Nobel d’Economia. Tot i això, encara no tenim una resposta absoluta a aquestes qüestions i el debat acadèmic continua. En aquest apunt, i seguint el meu projecte de recerca actual, redueixo aquestes preguntes a un supòsit més específic: fins a quin punt el fet d’obligar els nostres governants a rendir comptes fa que les finances públiques siguin més eficients? En particular, comparo dos models: la democràcia directa i la democràcia representativa.
La Llei orgànica del règim electoral general i els consells oberts, un experiment (quasi) perfecte
En economia, no podem posar la societat en un laboratori. Per això, els científics socials estem permanentment a l’aguait per si trobem quelcom semblant a un experiment per identificar l’efecte causal d’una política pública o d’un model institucional. En el meu cas, necessitaria trobar una forma de comparar diferents comunitats que utilitzin aquests dos models polítics per identificar causalment quin genera millors resultats per a la població. Per fortuna, la llei electoral espanyola ens brinda aquesta oportunitat.
Abans del 2011, tots els pobles de l’Estat espanyol de menys de 100 habitants a 31 de desembre de l’any anterior a unes eleccions municipals estaven obligats a emprar els anomenats consells oberts per prendre qualsevol decisió a escala local, incloent-hi les taxes de l’IBI o les diferents partides de despesa. Aquests consells es convocaven cada tres mesos i tots els habitants censats majors de 18 anys hi estaven convidats. Els pobles no disposaven de cap regidor, tan sols un alcalde escollit durant les eleccions municipals la funció del qual era liderar l’assemblea i executar-ne les decisions. En canvi, tots els municipis de 100 habitants o més escollien cinc regidors cada quatre anys, sobre els quals requeien totes les decisions polítiques de la localitat. Al nostre país, entre 20 i 30 municipis utilitzaven consells oberts cada legislatura, mentre que a tot l’Estat n’hi havia uns 1.000.
Encara que aquests consells segueixen existint, la barrera dels 100 habitants que marcava la diferència entre democràcia directa i representativa va deixar d’aplicar-se a partir del 2011. Però és precisament aquesta estricta barrera que ens permet identificar el que els economistes anomenem un quasi-experiment.
En principi, un municipi de 99 habitants a 31 de desembre de 2006, com Bellprat (Anoia), i un de 100, com Arsèguel (Alt Urgell), haurien de ser comparables en tots els nivells. De fet, es podria dir que l’atzar és l’únic factor que explica per què Bellprat va tenir consells oberts de 2007 a 20111, mentre que Arsèguel va escollir cinc regidors d’Esquerra. La meva estratègia d’investigació compara tots els pobles relativament a prop de la barrera dels 100 habitants per veure si hi ha diferències significatives entre els municipis que es regeixen mitjançant els consells oberts i els que empren democràcia representativa. Si n’hiha, podrem dir amb convicció que el model polític és l’únic factor que explica aquestes diferències. És el que anomenen un disseny de regressió discontínua.
La democràcia directa, un model més eficient
El primer dels meus resultats és que els pobles que feien servir consells oberts gastaven aproximadament un 15 % menys que els que triaven cinc regidors cada quatre anys. Ara bé, gastar menys diners no és a priori millor per al conjunt de la societat. D’una banda, aquesta reducció és eficient si sorgeix d’una gestió més encertada dels recursos, que ofereixi els mateixos serveis però gasti menys. D’altra banda, una reducció de la despesa pública pot ser ineficient si aquesta es tradueix en retallades a béns públics amb externalitats positives, com serien partides educatives o infraestructures.
Figura 1: Despeses totals dels pobles amb consells oberts (esquerra) vs. democràcia representativa (dreta). La línia vertical marca la barrera dels 100 habitants. Les línies vermelles marquen la tendència d’ambdós grups emprant una regressió lineal.
On es concentra aquesta davallada d’un 15 % en la despesa pública dels pobles amb consells oberts? Només observo caigudes en les despeses administratives, mentre que les partides en programes socials, infraestructures, béns o serveis públics romanen similars entre pobles amb democràcia directa per oposició a representativa. Tots els impostos municipals, inclòs l’IBI, són menors en pobles amb consells oberts, mentre que les transferències de l’Estat no canvien.
Semblaria, doncs, que els consells oberts milloren l’eficiència de la governança pública. Tanmateix, aquesta conclusió no és definitiva: caldria estudiar quins són els efectes d’aquestes retallades en la qualitat dels serveis públics oferts pels ajuntaments.
Democràcia directa, o simplement més control al govern?
El següent pas en aquest projecte de recerca és estudiar si aquests efectes positius de la democràcia directa se circumscriuen a un grup determinat de pobles –en argot econòmic, volem estudiar efectes heterogenis. Específicament, diferenciem aquells municipis on es presentava més d’una candidatura a les eleccions locals dels que només se n’hi presentava una. Quan divideixo la nostra mostra entre aquests dos grups, observo que els beneficis de la democràcia directa es concentren en aquells municipis sense un partit d’oposició a nivell municipal.
Quan en un municipi existeix un partit opositor, l’alcalde està sotmès a escrutini públic durant cada sessió del consell municipal. L’oposició controla políticament el govern, igual que ho faria el consell obert. És per això que no observo diferències significatives en les finances públiques entre pobles amb consells oberts i municipis amb democràcia representativa i presència d’un partit d’oposició.
Tanmateix, observo que els pobles on només es presenta una candidatura a les eleccions municipals tenen impostos més elevats i gasten un 30 % més del que gasten els consells oberts. Aquest augment se centra en les despeses administratives, mentre que no observo diferències en la resta de partides pressupostàries. De fet, gasten també un terç més del que gasten pobles amb un partit d’oposició.
Així doncs, quan un govern local està sotmès a un control polític més estricte, ja sigui a través dels consells oberts com de la presència d’un partit d’oposició, la gestió de les seves finances públiques esdevindria més eficient. Si més no, observem menys impostos, menys despeses administratives, i nivells similars en la resta de categories.
Val a dir que l’objectiu d’aquest apunt no és, en cap cas, assenyalar determinats pobles ni acusar cap alcalde de malbaratament. De ben segur que molts dels pobles governats per un sol partit també tenen una governança exemplar. L’única cosa que constato és que, de mitjana, aquells pobles amb un consell municipal monocolor acostumen a tenir nivells de despesa i de càrrega impositiva més elevats.
Figura 2: Comparació entre les despeses totals dels pobles amb partits d’oposició (esquerra) i sense oposició (dreta). En cada gràfic, la part esquerra representa els consells oberts i la dreta, la democràcia representativa. La línia vertical marca la barrera dels 100 habitants. Les línies vermelles marquen la tendència d’ambdós grups emprant una regressió lineal.
Hem començat l’apunt preguntant-nos: quin model institucional és més eficient per a la gestió de les finances públiques? Aquesta pregunta segueix sent un trencaclosques. Malgrat tot, l’apunt ens dona algunes pistes sobre com millorar, ni que sigui una mica, el funcionament dels nostres governs locals.
L’important no és tant el model institucional, sinó l’existència de mesures de control als executius i de rendició de comptes. I per fer-les efectives hauríem no només d’impulsar la democràcia directa en la gestió dels recursos públics, a través de consells oberts en municipis petits o pressupostos participatius en les ciutats més grans, sinó també facilitar i promoure la creació de plataformes electorals locals que puguin presentar-se fàcilment a les eleccions.
- Observem que només s’escull un regidor: aquest regidor és l’alcalde, atès que no hi ha consells municipals en pobles amb consells oberts. ↩︎
La imatge de capçalera ha estat proporcionada per l’autor.
Molt interessant! Però tinc un dubte, la variable dependent d’interès no hauria de ser «Spending per capita» en comptes de «Total spending»? És normal que en un municipi amb més gent la despesa pública total sigui major
Bones Marc! També tinc els gràfics i regressions en despesa per càpita a tots els nivells i els resultats són calcats!
Molt interessant! Em pregunto si les despeses menors en administració en els pobles amb consells oberts poden venir explicats simplement per una menor estructura de govern. Tenir 5 regidors implica tenir certa estructura administrativa i un alcalde que treballa algunes hores al dia, major segurament que el que ocorria en consells oberts, on tot era molt més informal…