En un context de canvis socials i de transició demogràfica, l’atenció domiciliària esdevé una política clau per atendre diversos col·lectius que, per situacions de manca d’autonomia o de vulnerabilitat social, necessiten suport en el seu entorn. El Servei d’ajuda a domicili (SAD) dona suport a persones en situació de dependència o de risc social amb l’objectiu de potenciar la integració i l’autonomia en el seu entorn familiar i comunitari. Està inserit en un nou model d’atenció domiciliària en fase de definició i implantació (el SAED, Servei d’Atenció en Entorn Domiciliari) i té diverses modalitats d’accés: el servei vinculat a la denominada llei de dependència (SAD dependència) i el SAD amb objectius socials i educatius que atén persones en risc social (SAD social). El SAD és un servei en el qual participen múltiples agents: les entitats locals —a través de les Àrees Bàsiques de Serveis Socials (ABSS)— són les responsables de la prestació i la Generalitat de Catalunya col·labora en la planificació i el finançament.
La motivació de l’avaluació és aconseguir evidències que puguin ser útils per replantejar el SAD i iniciar línies de millora en la prestació. L’avaluació del SAD, realitzada per Ivàlua i que es pot veure aquí, se centra en tres preguntes:
- Fins a quin punt el SAD és una política amb coherència interna?
- Quin és el grau de variabilitat en la utilització del SAD entre ABSS? Què explica aquesta variabilitat?
- Quins són els usos del SAD social i la seva relació amb el SAD dependència?
Per respondre a les preguntes de l’avaluació d’implementació s’ha fet servir una metodologia mixta que inclou tècniques quantitatives i qualitatives. L’estratègia triada en aquesta avaluació és de triangulació metodològica ja que les dues metodologies s’orienten cap al mateix objecte d’estudi i aporten més coneixement i validesa als resultats obtinguts. En l’anàlisi qualitativa s’ha revisat documentació i estudis sobre els serveis socials i domiciliaris i s’han realitzat entrevistes amb els principals agents coneixedors del SAD. Així mateix, s’han entrevistat professionals i persones expertes i s’han organitzat dos grups de discussió amb responsables dels ens locals. Quant a la metodologia quantitativa, s’han analitzat dades de panel del Registre unificat de dades dels ens locals (RUDEL) de les ABSS per al període del 2012 al 2019 i s’ha realitzat una anàlisi economètrica de caràcter exploratori no causal. L’interès és entendre els factors de demanda i d’oferta que poden afectar la cobertura i intensitat del servei. D’una banda, els factors sociodemogràfics i vinculats a situacions d’exclusió o inclusió social que poden condicionar les necessitats de suport domiciliari. D’altra banda, els factors relacionats amb la provisió i la gestió del SAD, les finances locals i altres serveis socials complementaris o substitutius.
Situació actual
La Llei 12/2007, d’11 d’octubre, de serveis socials, estipula una cobertura del 4% per al SAD (total, sense diferenciar SAD social o dependència) sobre la població major de 65 anys, i les dades del 2012-2019 del registre RUDEL mostren que la cobertura mitjana, del 3,48%, s’acosta a aquest objectiu. No obstant això, darrere d’aquesta mitjana hi ha una gran variabilitat ja que només un 32% d’ABSS superen el llindar del 4%, que representa un 47% de la població més gran de 65 anys.
Figura 1. Mapa d’Àrees Bàsiques de Serveis Socials (ABSS) segons si superen el llindar de cobertura del SAD total per a majors de 65 anys
Pel que fa a la intensitat dels dos tipus de SAD, l’evolució presentada a les figures següents mostra unes característiques similars d’elevada heterogeneïtat. De mitjana, per tots els anys inclosos en l’anàlisi quantitativa (2012-2019), les figures ens mostren que la intensitat del SAD dependència —de quasi 3 hores setmanals— és quasi el doble que la del SAD social, que és d’1,6 hores setmanals.
Figura 2. Intensitat setmanal del SAD Social i SAD Dependència
A més, com s’observa en els mapes, existeix una tensió entre la cobertura i la intensitat ja que presenten una relació negativa: amb algunes excepcions, les ABSS amb més cobertura són les que tenen menys intensitat d’hores d’atenció i, per contra, les que tenen més intensitat del servei tenen una cobertura menor.
Figura 3. Mapa d’ABSS segons cobertura sobre el total de la població i intensitat
Resultats
Coherència interna. Es posa de manifest que el SAD genera consens en la seva importància estratègica; no obstant això, els objectius no acaben d’estar prou elaborats i concretats i això perjudica el servei. Coexisteixen dues aproximacions al SAD que necessàriament porten a decisions sobre recursos i implementació diferents. De forma simplificada, l’una entén el SAD com a un dret bàsic de ciutadania que s’ha de garantir i protegir, i l’altra, com a una política d’eficiència i de racionalització de recursos. En la primera, la voluntat i el dret de la persona de romandre (o no) a casa preval sobre qualsevol decisió econòmica; en la segona, és el cost del servei comparat amb el cost d’institucionalització de la persona atesa el que marca l’oferta del SAD, així com la seva sostenibilitat en el futur. Davant de la falta d’objectius clars, les ABSS responen segons la seva visió del servei i els recursos disponibles.
Variabilitat del servei. L’anàlisi confirma que l’alta variabilitat territorial és el reflex de tres desigualtats existents: l’accés al servei, la seva qualitat i desigualtats de gènere. Els municipis rurals i de muntanya tenen més mal accés al servei i la proliferació del copagament pot allunyar algunes persones usuàries del servei. La qualitat del servei es veu afectada per l’externalització —que pot ser font d’eficiència però també resulta en una pèrdua de control del servei— i les condicions laborals precàries. Quan es mira el servei amb perspectiva de gènere, topem amb una política “cega” al gènere. La presència de dones és molt elevada, com a treballadores i com a receptores del servei. Les condicions laborals precàries, per tant, les afecten especialment, i els rols de gènere existents resulten en la no acceptació d’alguns serveis, serveis que elles creuen que “han” de fer per si soles. Donat que el 70% de persones beneficiàries del SAD són dones, és pertinent plantejar-se si cal una reconversió del servei i que s’ofereixi fer un altre tipus de suport per a la majoria d’usuàries.
Usos del SAD social. L’anàlisi constata un desdibuixament de les funcions socioeducatives del SAD social, en part provocat per la falta d’encaix entre la Llei de la dependència i el funcionament del servei anterior a aquesta. Es posa de manifest que el SAD social cobreix de forma insuficient els objectius de caire socioeducatiu i té dificultats per atendre altres col·lectius, com ara la infància, l’adolescència, les famílies o les persones amb problemes de salut mental en situacions de risc social. Davant el context d’envelliment i la llista d’espera del sistema de la dependència, el SAD s’ha focalitzat en el col·lectiu de persones grans deixant en segon terme altres col·lectius que requereixen també una atenció més especialitzada.
Conclusions
En definitiva, l’objectiu de l’avaluació ha sigut aportar informació per millorar la política i definir un nou model d’atenció a l’entorn domiciliari que sigui capaç d’atendre les persones i col·lectius que més ho necessiten. Davant la crisi de les cures, l’atenció domiciliària és una política de referència per evitar la institucionalització i atendre les persones des de la proximitat. Entre els reptes clau del nou model es troben avançar en l’atenció centrada en la persona, introduir la perspectiva de gènere i la interseccional, i també assolir una major integració de serveis, començant en l’atenció social i sanitària.
** L’avaluacio del SAD realitzada per Ivàlua ha quedat finalista als European Social Service Awards 2023, en la categoria de Recerca i Avaluació, i fins al 4 de novembre es pot votar la seva candidatura aquí.
