La sequera del finançament autonòmic i l’única proposta possible per intentar el reencaix

Guillem López i Casasnovas analitza la sequera en què ha derivat el debat sobre el finançament autonòmic des de fa anys i planteja una proposta per intentar el reencaix.

Lectures 757
Temps de lectura7 minuts

Els qui ens dediquem a l’estudi podem observar fàcilment tendències, corrents d’idees més o menys subterranis que flueixen d’una manera o una altra cap a la política. Alguns corrents alimenten posicionaments previs que es volen consolidar, mentre altres corrents en conformen de nous. A l’economia política, els brolladors de les suposades evidències empíriques abunden i vesteixen finalment cabals de prejudicis polítics. Al finançament autonòmic, aquests corrents són especialment fluids. Amb les actualitzacions de dades es renoven en una pluja que, ben ensolcada, mai no té sequera. La font FEDEA, ben estimulada pel seu finançament, n’és un exemple. Es contraposa a la que un dia era l’Institut d’Estudis Autonòmics —avui de l’Autogovern— i la Universitat de Barcelona, sota la direcció de Trias Fargas —a modus de Guadiana—, d’Alexandre Pedrós i d’Antoni Castells després. Constato que de la part catalana ja quasi no en ragen, d’idees, i que de la part central n’emanen en abundància, prou finançades. I aquesta pluja fina guanya la partida avui en l’anàlisi per a la reforma del finançament autonòmic, tan valorada en el passat pel nostre català Partit Socialista. Basta mirar les publicacions i els grups de treball per validar la meva constatació.

La gestió estatal dels aqüífers i la prevalença de les lleres centrals permet als elegits fer i desfer. Així s’imposa ja avui l’equívoc que Espanya és “un país dels més descentralitzats del món” (ho serà en despesa, si és el cas, però no en autonomia tributària i responsabilitat fiscal) des d’una Constitució reconeguda internacionalment com a unitària més que no pas “federal” a falta de sobirania compartida, i amb un sistema de finançament basat en un pare patró que estima les necessitats fiscals dels seus dependents i transfereix amb discrecionalitat (sistema reconegut unànimement com un gran “Frankenstein”) —ho podeu veure a De la Fuente (2021), Anaya, Jurado i Perez-Mayo (2023), i López-Laborda, Montes-Nebreda i Onrubia (2023). Tot això en absència de mecanismes de protecció enfront de deslleialtats institucionals vàries: ni el Senat, ni el Consell de Política Fiscal i Financera, ni l’empara del Tribunal Constitucional.

La situació de partida i la deriva

Fetes les lamentacions, convé reconèixer que el poder d’uns és també l’abandonament dels altres. El cansament de ser aquí i allà —i la constatació que tot anava a mar— ha deixat l’aportació catalana eixuta. I corren ja sense resposta els tòpics falsos. Per exemple, el supòsit que l’harmonització fiscal és el valor de l’equitat i que la demanda de més responsabilitat fiscal expressa egoisme (vegeu els meus vots particulars a l’Informe de la Comissió d’experts per a la revisió del model de finançament autonòmic). S’obvia així el valor de prendre riscos sobre el propi destí en costos i beneficis, i que tots podem acabar essent, per la via de la igualació, igual de pobres i ximples. També el fet d’assumir la premissa que més despesa pública sempre vol dir més redistribució, per “solidaritat”, sense importar a qui, ni en què i com es gasta. O entronitzar les transferències d’anivellament autonòmic per la convergència de rendes i negligir la política regional, en un context conegut en què les desigualtats internes de les regions són nou vegades més importants que les externes. 

Fora d’aquest clúster de visió prevalent, a casa nostra, el terreny de l’estudi del finançament autonòmic és erm. En part per no haver llaurat ni fertilitzat i abandonat el seu conreu. També per sobreexplotació: s’havia volgut nodrir de fruits, d’idees, a tot l’Estat, però aquest les ha deixat podrir. Vivim avui en un context poc fèrtil en què els suposats arguments d’eficiència (“sense diferències” s’equipara a “sense distorsions”) s’imposen als de “respecte a les minories” (com si aquestes no fossin importants per a la cohesió social). Com a resultat, sembla que són els governs, pel seu interès, i no els sentiments de la gent, els que exigeixen respecte per la cultura, l’autogovern o el dret a decidir. En aquest sentit, el no reconeixement de la diversitat en el finançament autonòmic és, possiblement, ja avui el menor dels símptomes del que estic exposant, però l’enquistament en què vivim hauria d’ocupar qui diu que es preocupa per la cohesió social. 

La decisió del retorn al finançament autonòmic

No em toca a mi decidir la via de la recuperació o no del finançament autonòmic i del pacte fiscal. Però sí que em permeto suggerir que si aquesta és l’opció només contemplo una alternativa. Al meu entendre, la que crec que avui constitueix l’única via de reforma del finançament autonòmic possible i potser acceptable per a Catalunya, si es vol encaixar part del puzle de les comunitats autònomes que, com la nostra, actualment qüestionen l’estat de les autonomies. De moment, com s’ha comentat, el sistema vigent es basa en un constitucionalisme unitari que: 

(i) fiscalment estima les necessitats de despesa de les comunitats (a través de paràmetres amb variables més o menys definides, ponderades i modulades amb fons i subfons ad hoc);

(ii) amb la decisió dominant de l’Estat (domini del Consell de Política Fiscal i Financera, on compta amb majoria absoluta); 

(iii) reflectida en transferències (revestides més o menys de participació en una cistella d’impostos); 

(iv) amb discrecionalitat en les revisions, que allunyen el sistema del que es podria considerar un pacte (federalisme, de foedus, ‘pacte’), i 

(v) des del supòsit que la sobirania fiscal és única i no compartida (“no hi ha catalans, sinó espanyols que viuen a Catalunya”).

Per tot això mantinc una posició contrària a l’afirmació que Espanya s’ha situat entre els països més descentralitzats de l’OCDE (certament, com deia, no en termes d’ingressos ni de responsabilitat fiscal!), sense figures tributàries que transparentin l’autonomia tributària. Em pronuncio contra l’anivellament total, perquè entenc que desvirtua la responsabilitat fiscal exigible d’un model que aspiri a ser de tall federal, sense solució davant la complexitat que produeix la via d’estimació objectiva de “necessitats fiscals de despesa”. Advoco per l’eliminació explícita de la clàusula de statu quo, és a dir, que ningú no perdi finançament ni en termes absoluts ni relatius, i advoco per reclamar una vegada per totes l’avaluació dels efectes de l’anivellament “solidari” sobre les bases de la desigualtat personal i no només de la territorial.

La proposta que crec més adequada consisteix a afegir a la via actual de finançament, que continuaria basada en l’estimació de les necessitats fiscals, un pacte fiscal per a aquelles comunitats autònomes. que ho desitgessin. Aquest partiria de la capacitat tributària de les comunitats per assolir un nivell d’anivellament predeterminat: un marge de més/menys respecte de valors mitjans. L’esquema proposat es basaria en el següent iter

(i) es computarien les capacitats tributàries de cada comunitat, com ara ja es fa, encara que sense més ajustos; 

(ii) es comprovarien les diferències de les comunitats respecte de la mitjana de recursos normatius (per capita, en termes reals de capacitat de compra, del que adquireix un euro de subvenció als territoris); 

(iii) es determinaria una regla de diferències màximes acceptables en els recursos finals per capita respectuosa amb la regla de l’ordinalitat; 

(iv) s’establiria l’anivellament horitzontal des de les comunitats autònomes, segons una regla acordada (del tipus cessió de la progressivitat fiscal continguda a l’IRPF de les comunitats, com a diferència entre el pes relatiu del PIB de cada comunitat i la seva recaptació normativa a l’impost sobre la renda); 

(v) s’afegiria l’anivellament vertical que l’Administració General de l’Estat discrecionalment desitgés exercir a partir dels seus propis recursos (indicadors aquí de necessitat relativa i de l’objectiu global d’anivellament que es predeterminés). 

Si s’acceptés el model de “capacitat fiscal” com a opció per a les comunitats que no vulguin mantenir-se a la via de la “necessitat fiscal” es transparentaria un risc financer més gran respecte del model més garantista basat en necessitats, a canvi de més autonomia i responsabilitat fiscal. I suposaria una aproximació al concert foral —a reconduir també a la línia anterior.

Referències

Anaya, Luis, Antonio Jurado i Jesús Perez-Mayo (2023), Multidimensional inequality in Spain: A regional approach, Encuentro de Economia Pública, Salamanca, maig de 2023. 


López-Laborda, Julio, Andoni Montes-Nebreda i Jorge Onrubia (2023), Should fiscal equalisation and regional policy goals and tools be disentangled, Encuentro de Economia Pública, Salamanca, maig de 2023.

La imatge de la capçalera té una llicència Creative Commons.

About Post Author

Guillem López i Casasnovas

Catedràtic d'Economia de la Universitat Pompeu Fabra (UPF).
Subscriure'm als comentaris
Avisa'm de
guest
2 Comentaris
Inline Feedbacks
Veure tots els comentaris
Germà Bel
Germà Bel
10 mesos Fa

Guillem…és la meua impressió o la proposta s’assembla bastant a la perequació d’Alemanya.
Dit això: en una cosa no estic d’acord amb tu. Des de Catalunya s’han formulat propostes novedoses els darrers anys. La notable, la ‘necessitat’ d’harmonització tributària dels impostos cedits on hi ha més autonomia política (més notable encara quan- com tu dius- l’autonomia política tendeix a zero). I des de les més altes instàncies del país, tu!
Lo que hi ha. Salut!

Escreix
Escreix
10 mesos Fa

Excel.lent, com gairebé tot el que escriviu. Es podria discutir, però en general, les propostes em semblen adequades i desitjables, partint no de l’ideal sinó del que podria ser possible. I les reflexions de fóns, començant per la sequera de propostes i continuant per la imposició del vocabulari dels discursos, molt i molt pertinent.
Però em temo que no veurem el que caldria veure, que és una unitat en la reivindicació i en l’acció, de partits polítics i societat civil, en defensa d’uns mínims compartits.
Així ens va -i em temo que va per llarg.